作者： 來(lái)源： 長(zhǎng)江日?qǐng)?bào) 日期: 2015-09-28

        9月22日，市人民政府將《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）提請(qǐng)市十三屆人大常委會(huì)第31次會(huì)議審議。這意味著，我市生態(tài)保護(hù)繼頒布政府令和通過(guò)人大決定之后進(jìn)入地方立法程序。武漢在短短3年時(shí)間里，3次作出生態(tài)保護(hù)的重大決策，史無(wú)前例。我市構(gòu)筑基本生態(tài)控制線法規(guī)體系的“三部曲”，不僅為生態(tài)保護(hù)工作提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障，更重要的是為武漢持續(xù)發(fā)展留下了一份“生態(tài)資產(chǎn)”。

　　立法是新的起點(diǎn)

　　《武漢市建設(shè)國(guó)家中心城市行動(dòng)規(guī)劃綱要》在定位武漢建設(shè)的總體目標(biāo)中，很重要的一項(xiàng)是“文化與生態(tài)特色鮮明的魅力宜居城市”。如今，這一遠(yuǎn)景藍(lán)圖，在基本生態(tài)控制線法規(guī)體系的構(gòu)筑之下，正描畫得越來(lái)越清晰。

　　作為國(guó)內(nèi)特大城市之一，武漢繼深圳之后，第二個(gè)以政府令形式劃定基本生態(tài)控制線的城市。2012年，《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》的政府令出臺(tái)，明文規(guī)定，河流、湖泊、水庫(kù)、濕地、重要的城市明渠，以及坡度大于16度的山體等五類地區(qū)為生態(tài)底線區(qū)，嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)建設(shè)。

　　政府令的出臺(tái)，拉開(kāi)了我市構(gòu)筑基本生態(tài)控制線法規(guī)體系的大幕。此后，市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《武漢市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》，明確了武漢“兩軸兩環(huán)，六楔多廊”的生態(tài)框架體系，相繼出臺(tái)《武漢都市發(fā)展區(qū)“1+6”空間發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施規(guī)劃》及配套的《武漢市生態(tài)框架保護(hù)規(guī)劃》、《武漢都市發(fā)展區(qū)1:2000基本生態(tài)控制線規(guī)劃》，框定了生態(tài)保護(hù)范圍和集中建設(shè)范圍，鎖定城市增長(zhǎng)邊界。

　　“基本生態(tài)控制線不只描繪在‘規(guī)劃紙’上，還將出臺(tái)一系列導(dǎo)則嚴(yán)格落實(shí)?！笔幸?guī)劃局負(fù)責(zé)人表示，總體規(guī)劃之后，還將通過(guò)人大決定、立法兩大“重磅”舉措確?；旧鷳B(tài)控制線不被“突破”。這一表態(tài)當(dāng)時(shí)就被媒體解讀為武漢保護(hù)基本生態(tài)控制線剛性手段升級(jí)的信號(hào)。

　　2013年6月26日，武漢市人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)武漢市基本生態(tài)控制線規(guī)劃實(shí)施的決定》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，防止“攤大餅”的最好辦法就是劃定基本生態(tài)控制區(qū)、控制線，并嚴(yán)格實(shí)施。只有認(rèn)真地把基本生態(tài)控制線的規(guī)劃實(shí)施好，才能避免出現(xiàn)“熱島效應(yīng)”，才能保護(hù)好我們的生態(tài)和武漢的城市特色。

　　“市人大常委會(huì)之所以作出關(guān)于基本生態(tài)控制線的決定，是想用‘法治’管住‘人治’。《決定》的要義是保護(hù)、提升，是代表武漢1000萬(wàn)市民為城市的永續(xù)發(fā)展堅(jiān)守住生態(tài)底線。”市人大常委會(huì)黨組書(shū)記、常務(wù)副主任胡緒鹍這樣談到《決定》出臺(tái)的初衷。

　　《規(guī)定》和《決定》相繼出臺(tái)，意味著武漢市邁出了構(gòu)建生態(tài)保護(hù)政策法規(guī)體系的前兩步，面對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的新要求、新舉措，2015年，市人大常委會(huì)又將《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》列入立法計(jì)劃，奏響“三部曲”中的第三部——將基本生態(tài)控制線的管控上升為地方性法規(guī)，為基本生態(tài)控制線保護(hù)提供法制保障。

　　“生態(tài)底線區(qū)是指生態(tài)要素集中，生態(tài)敏感的城市生態(tài)保護(hù)和生態(tài)維育的核心地區(qū)，是城市生態(tài)安全的底線，應(yīng)遵循最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)要求，原則上應(yīng)該禁止建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入生態(tài)底線區(qū)?！?/FONT>

　　2015年9月22日，市十三屆人大常委會(huì)第31次會(huì)議審議《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例（草案）》時(shí)，市人大城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的審議報(bào)告指出：根據(jù)工作實(shí)際，盡管可以修改和完善生態(tài)底線區(qū)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，但絕不意味著放寬標(biāo)準(zhǔn)，仍須在底線區(qū)內(nèi)設(shè)定最嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入。

　　該審議報(bào)告認(rèn)為，十八大以來(lái)，中央作出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的一系列決議、決定，如《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，分別從劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、劃定城市周邊永久基本農(nóng)田、樹(shù)立6大理念，解決8個(gè)問(wèn)題，加快建立生態(tài)文明制度，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面作了總體部署，對(duì)我市條例制定有很現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)作用和意義，是立法應(yīng)當(dāng)遵循的總基調(diào)和基本原則。

　　無(wú)獨(dú)有偶，在審議基本生態(tài)控制線規(guī)劃調(diào)整程序的部分條款時(shí)，常委會(huì)組成人員發(fā)表了真知灼見(jiàn)。

　　“基本生態(tài)控制線內(nèi)所保護(hù)的飲用水水源一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)，河流、湖泊、水庫(kù)、濕地、山體等屬于控制性詳細(xì)規(guī)劃，依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，法律已有明確程序要求，人大決定也明確細(xì)化了具體要求，條例（草案）不宜簡(jiǎn)化基本生態(tài)控制線規(guī)劃調(diào)整程序，容易引發(fā)‘規(guī)劃調(diào)整有所放松’的誤解，建議嚴(yán)格按《決定》的要求修改完善?！?/FONT>

　　隨著立法工作層層推進(jìn)，我市基本生態(tài)控制線法規(guī)體系構(gòu)筑將初步建立。然而，從城市的永續(xù)發(fā)展角度看，這或許是武漢市生態(tài)文明建設(shè)工作新的起點(diǎn)。

　　發(fā)言摘登

　　9月22日，市十三屆人大常委會(huì)第31次會(huì)議聽(tīng)取和審議《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例（草案）》當(dāng)天，適逢《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》刊載了中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案的主要內(nèi)容。這一總體方案頂層設(shè)計(jì)了生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)、理念等，開(kāi)闊了市人大常委會(huì)委員審議《條例（草案）》的思路，圍繞生態(tài)武漢建設(shè)，委員們各抒己見(jiàn)，暢所欲言。以下是發(fā)言摘登。

　　李長(zhǎng)安建議設(shè)立生態(tài)控制線劃定委員會(huì)

　　市人大常委會(huì)委員 李長(zhǎng)安

　　《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》是我市一部具有原創(chuàng)性的條例，沒(méi)有現(xiàn)成的條例可供參考，能拿出這份草案，的確不容易。但仍有不足，需不斷改進(jìn)。

　　生態(tài)控制線是城市建設(shè)的邊界線，也是保護(hù)、保持城市生態(tài)完整性和連續(xù)性的重要底線。條例草案提出，生態(tài)控制線由“市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門組織編制”，我認(rèn)為，如果僅憑城市規(guī)劃部門一己之力，很難保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性；建議設(shè)立“生態(tài)控制線劃定委員會(huì)”，至少要有專家組，規(guī)劃部門劃定生態(tài)控制線時(shí)，須征求專家組意見(jiàn)，確定城市建設(shè)規(guī)劃的邊界。

　　關(guān)于“應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)功能相當(dāng)、總量不減的原則按程序進(jìn)行調(diào)整”的規(guī)定，難以起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。很多生態(tài)區(qū)域調(diào)整后，即便補(bǔ)償面積比原來(lái)占用的更大，也未必能還原當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的完整性和連續(xù)性；應(yīng)改為“在保證生態(tài)系統(tǒng)完整性和連續(xù)性的前提下，遵循生態(tài)功能相當(dāng)、總量不減的原則按程序調(diào)整”，如果不明確這個(gè)原則，條例制定的意義就會(huì)削弱。

　　條例應(yīng)對(duì)接國(guó)家生態(tài)文明體改總體要求

　　市人大常委會(huì)委員 王波

　　根據(jù)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的最新提法，在行政區(qū)劃中，要有主體功能區(qū)的定位，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要實(shí)行市場(chǎng)化、差別化的準(zhǔn)入政策，目的就是根據(jù)資源環(huán)境的承載力，限制各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

　　關(guān)于劃定和調(diào)整的內(nèi)容，提出了“三個(gè)規(guī)劃”，即城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)框架保護(hù)規(guī)劃。而中央現(xiàn)在提出“四個(gè)規(guī)劃”，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并要求多規(guī)合一，形成一本規(guī)劃，規(guī)劃之間要銜接、呼應(yīng)。這是中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案具體、明確的要求，武漢市的條例應(yīng)積極響應(yīng)。

　　中央還要求，各地要探索、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，以及目標(biāo)體系、獎(jiǎng)懲辦法、考核機(jī)制等一系列方法，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)制度。條例第四十一條關(guān)于管理考核、督查制度等內(nèi)容應(yīng)充分體現(xiàn)這些精神。

　　同時(shí)，我市還承接國(guó)家“兩型社會(huì)建設(shè)”和“全面建立創(chuàng)新型城市”的兩大任務(wù)，也應(yīng)體現(xiàn)到條例之中。而且，人大在監(jiān)督方式上，特定問(wèn)題調(diào)查這一方式很好，應(yīng)寫入條例中。

　　“生態(tài)底線區(qū)”是高壓線 行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)終身追責(zé)

　　市人大常委會(huì)委員 程一方

　　近幾年，武漢在保護(hù)生態(tài)控制線方面邁開(kāi)了三大步：首先政府有規(guī)章，然后人大有決定，現(xiàn)在又進(jìn)入立法部分，管理制度也日漸成熟。中央剛剛通過(guò)了生態(tài)文明體制改革總體方案，武漢的條例應(yīng)嚴(yán)格遵循中央的規(guī)定。

　　一是“生態(tài)底線區(qū)”是高壓線，不能有彈性。底線內(nèi)除了環(huán)保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)項(xiàng)目外，什么都不能建，就是禁區(qū)，一定要嚴(yán)格把關(guān)。

　　二是要補(bǔ)充“底線區(qū)設(shè)置相關(guān)標(biāo)識(shí)”這一概念。底線區(qū)是哪些？如果立法者都不知道，人民群眾更沒(méi)有直觀感覺(jué)。必須設(shè)置標(biāo)識(shí)，讓老百姓一目了然。

　　三是行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)終身追責(zé)。只要實(shí)施違法行為，造成嚴(yán)重后果，就得嚴(yán)厲處罰。

　　條例要有剛性約束 必須體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)第一

　　市人大常委會(huì)委員 胡六義

　　建議將基本生態(tài)控制線表述為“生態(tài)保護(hù)區(qū)”，如果是“線”，就要嚴(yán)格區(qū)分線內(nèi)、線外，不能越界。

　　“控制”一詞，給人的感覺(jué)是萬(wàn)不得已，很緊迫了。條例必須體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)第一，利用、開(kāi)發(fā)等活動(dòng)位居其次這一理念，即便是旅游開(kāi)發(fā)也必須有所限制。生態(tài)決定生活、生態(tài)關(guān)乎生存、生態(tài)影響生命。既然是控制線，就要有剛性；如果進(jìn)入雷區(qū)，就要有硬性的制約。

　　“備案”改“審批” 體現(xiàn)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)

    市人大常委會(huì)委員 張曉東

　　重大事項(xiàng)決定權(quán)是市人大常委會(huì)的重大職權(quán)，必須有所作為。

　　建議將條例草案中“經(jīng)批準(zhǔn)的基本生態(tài)控制線，應(yīng)當(dāng)報(bào)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”的表述，將“備案”改為審查批準(zhǔn)。市人大常委會(huì)不僅要聽(tīng)市政府的意見(jiàn)，更要代表全體武漢市民的意志，市民生活在自己的城市，要對(duì)自己的城市負(fù)責(zé)，切實(shí)履行人大重大事項(xiàng)的決定權(quán)。

　　利用“天地一體化”技術(shù)手段 監(jiān)測(cè)生態(tài)保護(hù)

　　市人大常委會(huì)委員 徐旭東

　　規(guī)劃設(shè)置好生態(tài)控制線后，最重要的是管理，即建立良好的體制機(jī)制，沒(méi)有好的機(jī)制怎么管？哪里出問(wèn)題，出現(xiàn)新情況，就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，最終查處違法，恢復(fù)原狀。

　　目前最薄弱的是“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)”太落后，誰(shuí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題？誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)？規(guī)定不明。建議設(shè)立一個(gè)“監(jiān)測(cè)中心”，利用“天地一體化”技術(shù)手段專門找問(wèn)題。一要形成地面網(wǎng)絡(luò)，組織和發(fā)動(dòng)人民群眾，讓人民群眾知道什么是生態(tài)控制線，關(guān)注生態(tài)控制線，發(fā)現(xiàn)和舉報(bào)違法線索；二要要利用衛(wèi)星等新技術(shù)巡查，向環(huán)保部索取，綜合分析處理這些數(shù)據(jù)。

　　增加基本生態(tài)控制線保護(hù)　“一票否決”內(nèi)容

　　市人大常委會(huì)委員 閔光新

　　只要當(dāng)?shù)毓賳T高度重視基本生態(tài)控制線，嚴(yán)格執(zhí)法，破壞生態(tài)控制線的行為就能有效遏制，因此，嚴(yán)厲追究破壞基本生態(tài)控制線的違法行為，應(yīng)該是條例關(guān)注的重點(diǎn)。條例須著重研究如何加強(qiáng)懲處管理者的三種行為：

　　一是不依法行政的，即不作為的官員，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的事件不管不問(wèn)。

　　二是亂作為，即制定的行政規(guī)章和措施與生態(tài)保護(hù)政策、法律法規(guī)相抵觸、相違背，造成生態(tài)環(huán)境的破壞和重大影響的。

　　三是有關(guān)人員已經(jīng)調(diào)用、提拔或者退休，怎樣實(shí)行終生追責(zé)？

　　只要嚴(yán)格追究上述三種行為的責(zé)任，條例就達(dá)到預(yù)期效果。應(yīng)在部門績(jī)效考核和人員方面，增加基本生態(tài)控制線保護(hù)的“一票否決”，考核和追責(zé)才有效。

　　對(duì)于第三種情形，須加強(qiáng)離任審計(jì)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)。建議條例增加離任審計(jì)和終生追責(zé)等內(nèi)容，完善實(shí)施細(xì)則。

　　城市公園也是城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是城市之肺、城市氧吧，對(duì)于提高市民生活質(zhì)量、調(diào)節(jié)城市生態(tài)環(huán)境、改善城市空氣質(zhì)量，維系城市生態(tài)平衡，意義重大。因此，一定規(guī)模和面積的城市公園也應(yīng)納入基本生態(tài)控制線范圍。

　　400余項(xiàng)目將遷離“生態(tài)底線”

　　構(gòu)筑社會(huì)行為規(guī)范、準(zhǔn)則，并非僅有白紙黑字的框架、條款，落到實(shí)處才是法規(guī)體系中最核心的一環(huán)。

　　然而， 2014年8月，即距《決定》出臺(tái)不到一年，來(lái)自沿海城市的一家企業(yè)，擬在武漢投資過(guò)百億元的工業(yè)項(xiàng)目，但需占用生態(tài)底線區(qū)部分面積，發(fā)展與生態(tài)首次面臨“兩難”選擇。

　　根據(jù)市人大常委會(huì)的《決定》，“因國(guó)家、省、市重大項(xiàng)目建設(shè)需要或者上位規(guī)劃調(diào)整，需對(duì)生態(tài)底線區(qū)進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)事先報(bào)市人大常委會(huì)審議”。市政府就上述項(xiàng)目的情況書(shū)面報(bào)告市人大常委會(huì)主任會(huì)議，征詢能否調(diào)整基本生態(tài)控制線的意見(jiàn)。

　　主任會(huì)議聽(tīng)取了部分常委會(huì)委員的意見(jiàn)，大多委員明確反對(duì)開(kāi)此先例，認(rèn)為，“人大作出關(guān)于基本生態(tài)控制線的決定是嚴(yán)肅的，具有法律效力，即使項(xiàng)目再大，也須嚴(yán)格依法行事?！?。市政府遵從這一集體形成的意見(jiàn)，項(xiàng)目另行選址、重新論證，如期建設(shè)。

　　這是堅(jiān)守生態(tài)底線中的小“插曲”。事實(shí)上，自《決定》出臺(tái)以來(lái)，已有多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目因觸及“紅線”而出局。

　　2014年11月，市政府向市人大常委會(huì)會(huì)議報(bào)告基本生態(tài)控制線內(nèi)既有項(xiàng)目清理處置情況。報(bào)告顯示，武漢市基本生態(tài)控制線內(nèi)既有項(xiàng)目1600多個(gè)，其中400余個(gè)項(xiàng)目既不符合準(zhǔn)入要求，又不具備合法手續(xù)，擬盡快遷出底線區(qū)；符合準(zhǔn)入要求但手續(xù)不全的150個(gè)，補(bǔ)辦手續(xù)后可予保留；具備合法手續(xù)但不完全符合準(zhǔn)入規(guī)范要求的700多個(gè)，將根據(jù)各自的情況限期整改。

　　此后，市政府將嚴(yán)格管控，不符合準(zhǔn)入要求的項(xiàng)目零審批、零進(jìn)入。